摘 要：及时干预未成年人罪错行为，对预防青少年犯罪具有重要意义。构建罪错未成年人保护处分制度，则有利于在现行罪错未成年人处遇措施的两极之间构建缓冲地带，实现有效干预。本文拟在新修订《预防未成年人保护法》实施背景下，以未成年人罪错行为分级为前提，检视现行保护处分措施不足之处，并主要基于检察视角提出改进建议。
关键词：未成年人 罪错行为 检察机关
2018年12月，最高人民检察院《2018-2022年检察改革工作规划》指出，检察机关要“探索建立罪错未成年人临界预防、家庭教育、分级处遇和保护处分制度”。2020年4月，最高人民检察院在《关于加强新时代未成年人检察工作的意见》第12条中，进一步提出“推动完善罪错未成年人临界预防、家庭教育、保护处分等机制有机衔接的分级干预制度”。以上文件，从制度层面回应了罪错未成年人保护处分制度。但是相较于德、日等少年司法体系较为成熟的国家，我国的罪错未成年人保护处分制度建设尚处于起步探索阶段，存在实施效果不佳、社会支持体系不完备等系列问题。因此，有必要在新修订的《未成年人保护法》、《预防未成人犯罪法》、《家庭教育促进法》实施的背景下，对现行未成年人罪错行为保护处分制度进行检视并提出改进建议。
一、未成年人罪错行为保护处分的相关概念
（一）未成年人“罪错行为”的分级
我国学界对于未成年人罪错行为分级尚无定论，存在多种观点。比如有观点基于已有法律建立的未成年人司法体系， 根据新修订的《预防未成年人犯罪法》，将未成年人的罪错行为分为不良行为、严重不良行为和犯罪行为三类。但问题在于严重不良事实上包括了违反治安管理处罚法的行为和违反刑法的行为，而二者本身性质不同，不宜合并。还有观点主张，可以从多个维度分级，根据适用对象区分不满12周岁和已满12周岁两类未成年人；根据适用范围将未成年罪错行为划分为不良行为、治安违法行为、触犯刑法行为。该观点的问题在于分级标准复杂化、可操作性不高。此外，实践中还有检察机关，借鉴日本、台湾地区经验，将未成年人罪错行为由轻到重划分为不良行为、一般违法行为、触法行为和犯罪行为四类。其中触法行为是指未达刑事责任年龄的未成年人实施的犯罪行为，本质是需要特殊处置的犯罪行为。
笔者认为，未成年人罪错行为应当形成从轻到重和完整覆盖的“行为光谱”，其一端是性质轻微对他人无害但影响未成年人成长的自害行为，另一端则是最为严重的犯罪行为。将未成年罪错行为分级为“不良、一般违法、触法、犯罪”，并将“触法行为”扩大为未满刑事责任年龄或因未成年人刑事政策因素而不予刑事处罚的行为，将“犯罪行为”限定为触犯刑法、有严重危害性需处以刑罚的行为，以此系统地划分逾越未成年身份但未达违法、违反行政法规未达刑事危害程度、构成犯罪但不负刑事责任、构成犯罪且负刑事责任的覆盖全面的未成年人罪错行为体系，较为科学，也有利于构建递进衔接的保护处分措施体系。
（二）保护处分的内涵及适用范围
“保护处分”源于日本少年法，域外很多国家和地区实行教代刑，如日本、台湾、美国，进入少年司法程序的案件，最后以刑罚进行处罚的很少，绝大多数失足未成年人案件是以保护处分来处理的。因而保护处分可视作是与刑罚并列的具备强制性的教育和福利措施，强调对未成年人的教育、感化和挽救，实质是预防未成年人重新触法的强制性矫治措施，具备适用上的优先性。
就保护处分的适用范围来看，笔者认为应主要适用于罪错未成年人一般违法行为和触法行为的教育矫治。理由是：其一，未成年人不良行为具备虞犯性（成年人可为而未成年人不可为）、自害性或轻微害他性，且其通常具有自愈性，对其的矫治应避免国家强制力的干预，以免产生标签效应。其二，保护处分在少年司法体系中具有替代刑罚的作用，因而也不应适用于犯罪少年。其三，将具有一定强制性的保护处分措施适用于中间两类罪错未成年人，有利于在当前未成年人司法处遇体系的两极之间构建缓冲地带，破解对“违法、触法”罪错未成年人“一放了之”的困境。
二、未成年人罪错行为保护处分现状及其问题
根据现行相关法律，对罪错未成年人一般违法行为和触法行为的保护处分措施，主要有责令严加管教、矫治教育、专门教育等三类，具有一定的合理性、针对性，但是在实践探索中也存在一些问题。
（一）责令严加管教的质效难保证
“责令严加管教”的法律依据：《刑法》第17条第5款：“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教”，《治安管理处罚法》第12条“不满十四周岁的人违反治安管理的，不予处罚，但是应当责令其监护人严加管教”。
该措施的问题集中体现在两方面：一方面很多违法、触法罪错未成年人的原生家庭就存在问题，如父母离异、溺爱放纵，还有的家长缺乏科学教育方法，管教成效不显，还有的家长因为一些主客观原因，无法有效履行监护职责。此时若再要求监护人责令严加管教，显然难以达到预期效果。另一方面，现行法律未对监护人严加管教作细化规定，对于严加管教的标准、不履行严加管教的认定及如何承担责任都缺少依据和具体规定。如责任承担问题，尽管现行法律中有关于撤销监护权的措施规定，但是主要针对侵害被监护人合法权益的情形，对于监护人消极不履行监护责任的情形难以直接适用。但事实上，消极不履行监护职责的伤害并不小于直接侵害未成年合法权益的伤害，在缺乏强制性规定的情况下，责令严加管教的实施效果必然难以保证。
（二）矫治教育措施的工作难落实
“矫治教育措施”的法律依据：《预防未成年人保护法》第41条“对有严重不良行为的未成年人，公安机关可以根据具体情况，采取以下矫治教育措施：（一）予以训诫；（二）责令赔礼道歉、赔偿损失；（三）责令具结悔过；（四）责令定期报告活动情况；（五）责令遵守特定的行为规范，不得实施特定行为、接触特定人员或者进入特定场所；（六）责令接受心理辅导、行为矫治；（七）责令参加社会服务活动；（八）责令接受社会观护，由社会组织、有关机构在适当场所对未成年人进行教育、监督和管束；（九）其他适当的矫治教育措施。”故公安机关是矫治教育措施的主要实施机关。
公安机关在整个司法流程中处于前端位置，决定了其在罪错未成年人保护处分制度中的重要性。但在司法实践中，由于地域差异、警务力量配备等多种原因，在具体开展罪错未成年人矫治教育过程中，仍存在一些问题：首先，缺乏专门的警务机构。我国的公安机关没有针对未成年人违法犯罪的专门警种。而域外一些少年司法体系较成熟的国家及地区，已全面建立了专业的少年警务制度，如英国有“少年警察部”、美国有“少年警察科”、日本有“少年检察课（股）”，配备未成年人违法犯罪案件承办人、女性辅导员等专职的少年警察并接受专业培训。而办理未成年人案件若缺少相应的专业知识、技能与方法，将非常不利于保护未成年人的合法权益和身心健康。其次，矫治教育措施的实施主体主要是公安机关，检察机关只负有监督职责，履职范围也主要在触法罪错未成年人重新犯罪预防保护工作中，对于一般违法行为罪错未成年人的矫治教育落实情况难以监督。
（三）专门学校教育的作用难发挥
“专门教育”的法律依据：《刑法》第17条第5款“因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其父母或者其他监护人加以管教；在必要的时候，依法进行专门矫治教育”以及《预防未成年人犯罪法》第6条第1款“国家加强专门学校建设，对有严重不良行为的未成年人进行专门教育。专门教育是国民教育体系的组成部分，是对严重不良行为的未成年人进行教育和矫治的重要保护处分措施”。
专门教育措施存在的问题主要体现在两方面：一是专门学校生存困境，由于专门学校过去长期招收不良少年、问题学生，导致专门教育被污名化，监护人不愿意将未成年人送入专门学校就读，致使专门学校面临生源缺失、数量减少等诸多问题，甚至多数仅存的也已转型成普通学校或职业学校，其矫治功能弱化，难以实现专门学校以教代刑、行为矫治的功能，进而帮助罪错未成年人顺利回归社会。二是检察机关参与程度不高。根据《关于加强专门学校和专门教育工作的意见》及《预防未成年人犯罪法》的规定，罪错未成年人入读专门学校的收治程序，既有经申请入学，也有强制性入学，但检察机关除依法参与专门教育指导委员会的组成外，在强制性入学、教育行政部门会同公安机关决定时，并未明确是否听取检察机关意见，且检察机关对于在办案中发现的、认为符合入学条件的触法行为未成年人通常只能向监护人提出建议，而无类似公安机关的先决权。
（四）配套支持体系的建构不成熟
从现有域内外经验来看，对罪错未成年人保护处分措施的有效适用，还需要各方社会力量、相关配套措施的有力支持。
但从现状看，保护处分制度的配套体系尚不完善：一是缺乏信息共享机制。体现在相关职能部门之间掌握的未成年人罪错行为信息不对等，如公安机关掌握着涉嫌违法犯罪但未达刑事责任年龄的未成年人信息，但检察院、法院无法掌握相关信息，故难以形成规制未成年人罪错行为的合力。二是社会帮教力量不足。对罪错未成年人的保护处分，还需要更多社会力量，如社会工作者、相关公益社会组织的介入、协作。但目前涉及社会支持的司法协作较为零散，未形成体系化协作机制。三是保护处分参与主体的专业性有待提升。对罪错未成年人开展保护处分，关系到社会帮教、家庭教育、犯罪预防等工作，必然要求所有参与主体充分了解未成年人的身心特点，并具备一定的社会学、心理学、教育学以及法律知识，并能针对不同特点的罪错未成年人制定个性化保护处分方案，从而将《预防未成年人犯罪法》中抽象的保护措施具象化落实，这就对保护处分参与主体提出了较高的工作要求。
三、罪错未成年人保护处分制度的完善建议
（一）探索强制亲职教育发挥家庭的监护职能
家庭始终是预防、减少未成年人犯罪的第一道防线，对于罪错未成年人，更应强化家长的监护职责。新颁布实施的《家庭教育促进法》第49条规定，公安机关、检察院、法院在办案过程中可以根据情况对监护人予以训诫，并对其进行家庭教育指导。但因其仅是原则性规定，要具体落实还需再进行科学细化。笔者认为可从以下几方面入手：一是明确决定主体和监督主体。根据《家庭教育促进法》49条的规定，公检法三家均有启动强制亲职教育的职权，同时由于检察机关是国家法律监督机关，可对公安、法院应启动强制亲职教育却未启动的情况，进行法律监督。二是明确启动前审查程序。在启动强制亲职教育之前，司法机关应对监护人的监护履职情况，罪错未成年人违法、触法原因等开展多方面调查及评估，准确判断对罪错未成年人的监护人实施强制亲职教育必要性、执行方式及期限，以确保其能通过接受亲职教育，学会正当履行对罪错未成年人的严加管教职责。三是引入第三方组织。司法机关应当积极引入第三方专业的社会组织，促进保护处分的专业化和帮教社会化的良性互动。由第三方专业组织依据审查结果为涉罪未成人家庭配置个性化亲职教育方案和经验丰富的授课老师，并定期将执行情况向作出决定的司法机关报告。四是明确处罚措施。对于不履行对罪错未成年人严加管教职责又无正当理由拒不接受强制亲职教育的监护人，可考虑予以罚款、强制社区服务或纳入征信系统黑名单，对于造成严重后果的，检察机关可依法告知、督促未成年人的临时照料人或相关单位、组织向人民法院申请中止、撤销监护资格。
（二）强化矫治教育措施的执行落实
其一，探索建立少年警务制度。要明确少年警务的专业化，建立专门机构、配备专业人员、开展专业培训，以专业化的理念和思维方式，开展罪错未成人矫治教育工作。要明确少年警务受案范围，除了未成年人违法、犯罪行为，可参考域外经验，将部分不良行为也纳入其管辖范围，实现预防在前的目的。要加强同相关部门的协作。应当与检察院未检部门、法院少年法庭等部门保持密切联系，建立联动协作机制。要借助专业力量。因未成年人的成长，涉及教育学、心理学等诸多专业领域的知识，对罪错未成年人进行矫治教育需要这些不同领域专家的密切配合，以解决公安机关自身力量不足，后续帮教无力的难题。其二，要发挥检察机关的监督职能。根据《预防未成年人犯罪法》第60条规定，人民检察院通过依法行使检察权，对未成年人重新犯罪预防工作等进行监督。因此检察机关应对公安机关具体落实矫治教育措施情况进行依法监督。要建立信息互通制度，可由公安机关将违法、触法罪错未成年人信息抄送检察机关备案。检察机关对相关罪错未成年人的矫治教育情况进行监督，对于公安机关未及时采取矫治教育措施或采取矫治教育措施明显不当的，可制发检察建议予以纠正。
（三）发挥专门学校行为矫治的优势作用
首先应明晰专门学校的定位。专门学校作为义务教育的特殊形式，是主要面向有违法、触法行为，又不适宜继续在普通学校接受教育的未成年人，集中开展教育矫治的特殊学校，比普通学校表现出更多的强制性、义务性。其次完善专门学校的教学模式及教学内容。专门学校应采取分级矫治的模式，根据罪错未成年人的行为危险性、行为偏常原因等因素分设不同班级，避免二次交叉感染；在内容上，除确保完成义务教育外，还应突出法治教育、心理健康教育，开展多元化职业教育，帮助罪错未成年人掌握劳动技能，毕业后具备自食其力的能力。再次检察机关行使检察先议。检察机关可以根据罪错未成年人的恶性程度，向教育行政部门提出由专门学校收治教育的意见，教育行政部门无正当理由应予配合安排此类罪错未成年人收治入学。此外，笔者认为还可以考虑参照附条件不起诉的考察期设定模式，为罪错未成年人入读专门学校也设置一定的考察期作为缓冲，此举能对矫治对象起到一定的心理威慑作用，迫使其在考察期内诚心反思、认真悔改，以获得更好的矫治教育效果。
（四）加快社会支持体系的建设推进
第一，搭建罪错未成年人保护处分网络平台。该平台的功能目标，一要实现学校、公安、检察院等部门机构之间的信息互通共享，发现、掌握更多严重不良行为罪错未成年人信息；二要实现对罪错未成年人开展保护处分工作情况的实时掌握，如对被禁止进入特定场所的未成年人设置电子围栏，对异地矫治的罪错未成年人进行线上跟踪帮教；三能联结帮教资源，通过线上搭建公益社会组织、帮教企业等多类平台实现帮教需求平台发布，社会资源及时匹配响应。第二，要夯实社会支持体系基础。发展社会工作者、专业志愿者队伍等社会力量作为罪错未成年人保护处分工作的重要参与主体，并通过开展业务交流培训，总结评比表彰，多途径提升帮教能力和水平。同时，要以政府购买服务、社会捐助、公益组织无偿服务等多种形式保障观护帮教经费。第三，积极探索观护帮教模式的创新。如湖州市南浔区人民检察院搭建的案件承办人+观护基地密切联系人、社会观护员、爱心守护员的“1+3”考察帮教模式，又如广州市海珠区探索的“非遗传承+观护帮教”模式，以探索创新来推动对罪错未成年人保护处分工作的深入推进，提升保护处分工作的质效。
四、结语
罪错未成年人如同长了叉枝的小树苗，护苗成长是全社会的共同责任。我们既不能过于宽容，任其肆意生长，也不能过于严厉，直接扼断其枝，构建保护处分制度的意义正在于此。本文在分析当前我国现行保护处分措施问题的基础上，结合国情并借鉴域外经验，提出探索强制亲职教育、强化矫治教育执行落实、发挥专门学校优势及加快配套社会支持体系建设等建议，以期构建行之有效的罪错未成年人保护处分制度，为罪错未成年人矫治找到更合适的途径。
（作者单位：浙江省绍兴市越城区人民检察院）
